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UNA RECENTE SENTENZA DEL TAR DI CATANIA CON RIFERIMENTI ALLE AREE BOSCHIVE

POPOLOITALIANOFATTO

La società Sud Costruzioni srl espone di aver presentato in data 7.10.2006 al Comune di Aci Sant’Antonio un progetto per la realizzazione di dodici villette unifamiliari, da edificare in via Sciare Porto, frazione di Lavinaio. Acquisiti i pareri favorevoli della C.E.C., del Servizio Igiene pubblica e della Soprintendenza ai BB.CC.AA. (nulla osta, quest’ultimo, tacitamente formatosi per decorso del tempo), la concessione edilizia richiesta si è formata in maniera silenziosa ai sensi dell’art. 2 della L.R. 17/1994.

Col provvedimento prot. 15359 del 4.06.09, il Comune di Aci Sant’Antonio ha annullato d’ufficio il titolo edilizio tacito in quanto l’intervento progettato ricadrebbe – secondo le risultanze di uno studio agricolo-forestale commissionato dall’ente stesso, e sulla base della documentazione inviata dalla Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Catania – in area boschiva disciplinata da speciale normativa.

Avverso tale provvedimento la Sud Costruzioni srl è insorta col ricorso introduttivo del presente giudizio, nel quale lamenta:

1.- l’illegittimità dell’annullamento d’ufficio della concessione edilizia, in quanto intervenuto oltre il termine di trenta giorni previsto dalla legge a decorrere dalla comunicazione di inizio dei lavori;

2.- che il parere favorevole della Soprintendenza ai BB.CC.AA. deve intendersi formato tacitamente, ai sensi dell’art. 46 della L.R. 17/2004;

3.- che vi sia una discrasia fra la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento della concessione ed il provvedimento finale, giacchè quest’ultimo si fonda su una motivazione (il vincolo connesso all’area boscata) mai preannunciata prima;

4.- la non rispondenza al vero circa l’esistenza di un bosco e dei connessi vincoli di inedificabilità, dal momento che non ve ne è traccia nei pareri e nei certificati di destinazione urbanistica rilasciati dal Comune stesso, nei quali al contrario viene attestata la vocazione (parzialmente) edificatoria delle aree, ricadenti in Z.T.O. C/3 ed E; si aggiunge poi che lo studio agricolo-forestale, funzionale all’adottando nuovo PRG, che attesterebbe l’esistenza del bosco, non è stato recepito dal Comune né approvato dalla Regione; e non è quindi idoneo all’individuazione del presunto vincolo boschivo.

Si è costituito in giudizio per resistere l’intimato Comune di Aci Sant’Antonio.

Successivamente, con motivi aggiunti ritualmente proposti, la società ricorrente ha impugnato il provvedimento prot. 5721 del 22 luglio 2009, con il quale la Soprintendenza ai BB.CC.AA. ha ritirato in autotutela la precedente autorizzazione paesaggistica al progetto assentita per silentium, sul presupposto che l’area sia inedificabile per l’esistenza del vincolo boschivo.

I motivi aggiunti denunciano i seguenti vizi:

1.- violazione dei principi dettati in tema di annullamento in autotutela, sotto i profili del mancato rispetto del termine ragionevole, della mancata individuazione dell’interesse pubblico, della mancata considerazione dei confliggenti interessi privati;

2.- omessa comunicazione di avvio del procedimento di secondo grado;

3.- invalidità riflessa, derivante dai vizi che colpiscono il provvedimento impugnato col ricorso introduttivo del giudizio.

Si sono costituiti in giudizio per resistere ai motivi aggiunti l’Assessorato Regionale BB.CC.AA. e l’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste; quest’ultimo ha chiesto di essere estromesso dal giudizio per difetto di legittimazione passiva.

Con ordinanza n. 1433/09 è stata respinta per mancanza del necessario periculum in mora la domanda cautelare proposta in seno ai motivi aggiunti.

Con memoria notificata alle controparti nel mese di Novembre 2009, la ricorrente ha ampliato il petitum del ricorso, chiedendo anche il risarcimento dei danni subiti per effetto dei provvedimenti impugnati.

Con O.C.I. n. 442/2010 è stata disposta CTU al fine di “accertare l’effettiva sussistenza di uno stato vegetativo tecnicamente definibile come “bosco” nella aree individuate dal Comune di Aci Sant’Antonio nei provvedimenti oggetto di impugnazione, ed accertare ogni altro eventuale elemento fattuale che possa risultare necessario ai fini della decisione”, con conferimento dell’incarico ad un docente universitario individuato direttamente dal Preside della Facoltà di Agraria dell’Università di Catania. Con successiva O.C.I. n. 1406/2011 si è disposta la sostituzione del CTU in origine designato, stante la totale inerzia manifestata nell’esecuzione dell’incarico dal docente originariamente nominato.

In data 22.12.2011 il nuovo CTU – Prof. Giuseppe Maugeri, Ordinario di Botanica Ambientale e Applicata presso l’Università di Catania – ha depositato la propria relazione, nella quale in sintesi conclude che: 1) la particella n. 271 è indubbiamente boschiva, con copertura arborea forestale superiore al 50%; 2) la particella 483 era boschiva con copertura superiore al 50% fino all’anno 2007, ed in atto presenta un grado di copertura arborea nettamente inferiore in quanto è stata oggetto di interventi di estirpazione e taglio; quindi – precisa – è da qualificare “bosco”, ed in ogni caso si trova comunque nella “fascia di rispetto” di una zona boscata continua di oltre 5 ettari.

A seguito dell’espletamento della consulenza, le parti hanno depositato memorie; la ricorrente ha, in particolare, insistito per la condanna dei resistenti al risarcimento del danno, evidenziando il fatto che le certificazioni urbanistiche rilasciate dal Comune al momento della presentazione del progetto non recavano alcuna menzione del bosco e del connesso regime di inedificabilità.

Alla pubblica udienza del 10 maggio 2012 la causa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

La questione introdotta col ricorso e con i motivi aggiunti in epigrafe attiene alla legittimità dei provvedimenti di ritiro in autotutela – adottati dal Comune di Aci Sant’Antonio e dalla Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Catania – aventi ad oggetto la concessione edilizia ed il relativo nulla osta paesaggistico formatisi in maniera tacita, annullati in ragione del fatto che le particelle di terreno sulle quali l’intervento edilizio è stato progettato ricadono in area boscata, inedificabile ex lege.

In primo luogo, deve essere evidenziato il dato fattuale – accertato a seguito dell’espletamento della consulenza tecnica d’ufficio (le cui risultanze non vengono peraltro contestate dalle parti) – che le aree prescelte dalla società ricorrente per allocarvi le costruzioni progettate ricadono in zona tecnicamente qualificabile come “bosco” (o, in parte, nella fascia di rispetto del bosco stesso), e sono quindi soggette al vincolo di inedificabilità previsto direttamente dall’art. 10 della L.R. 16/1996, in base al quale “Sono vietate nuove costruzioni all’interno dei boschi e delle fasce forestali ed entro una zona di rispetto di 50 metri dal limite esterno dei medesimi.”.

Tanto consente di dichiarare infondato il motivo di ricorso n. 4 (riproposto anche coi motivi aggiunti quale ragione di invalidità del provvedimento di annullamento in autotutela del nulla osta paesaggistico della Soprintendenza) col quale si postulava, invece, l’inesistenza del vincolo boschivo opposto alla ricorrente dalle amministrazioni resistenti.

Va precisato al riguardo che il vincolo in esame opera direttamente (Tar Catania, 62/1999 e 63/1999) senza necessità di alcun recepimento nello strumento urbanistico, rendendo immediatamente inedificabile ex lege l’area qualificabile come “bosco” e la circostante fascia di rispetto.

Si passa, quindi, ad esaminare le altre censure sollevate nel ricorso introduttivo.

1.- Col primo motivo, parte ricorrente denuncia violazione dell’art. 2 della L.R. 17/1994 sostenendo che l’annullamento in autotutela della concessione edilizia tacitamente formatasi, disposto dal Comune con l’impugnato provvedimento, avrebbe dovuto essere decretato entro il termine di trenta giorni dall’inizio dei lavori comunicati all’amministrazione, mentre tale termine sarebbe stato in concreto violato con conseguente illegittimità dell’atto.

Sul punto, la difesa dell’amministrazione comunale obbietta che: a) i lavori sarebbero stati avviati ben oltre un anno dalla presentazione della domanda; b) comunque, la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio sarebbe stata data entro il termine di trenta giorni dalla comunicazione di inizio lavori; c) anche in ipotesi di superamento del suddetto termine permane comunque in capo alla PA la possibilità di esercitare l’autotutela in funzione di annullamento secondo le ordinarie regole del procedimento di secondo grado.

Il Collegio ritiene che la censura sia infondata in base alle seguenti considerazioni.

Il termine di trenta giorni per esercitare l’annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 2, co. 8, della L.R. 17/1994 della concessione edilizia tacita risulta, per il vero, come affermato in ricorso, già decorso (seppur per soli sei giorni) al momento di adozione del provvedimento impugnato; tuttavia, si deve ritenere che la PA si sia avvalsa del procedimento di annullamento in autotutela “di secondo grado” disciplinato dall’art. 21 nonies della L. 241/90 (sulla distinzione tra i due regimi di annullamento d’ufficio dei titoli edilizi si rinvia, ex multis, alla sentenza di questa Sezione n. 2818/11). Più in particolare, l’annullamento in autotutela dei provvedimenti amministrativi previsto dalla richiamata disposizione appare correttamente eseguito dal Comune resistente, tenuto conto dei seguenti elementi: a) il provvedimento di secondo grado è intervenuto in un lasso di tempo assolutamente “ragionevole”, ad appena 37 giorni dalla comunicazione di inizio lavori da parte del concessionario; b) i lavori non erano stati comunque in concreto avviati, in quanto sospesi con atto interlocutorio del 21 maggio 2009, con ciò scemando fortemente ogni onere di motivazione a carico dell’ente procedente in applicazione del principio di matrice giurisprudenziale per cui “Nell’ipotesi in cui – pur essendosi formato il silenzio-assenso sull’istanza di permesso di costruire di cui all’art. 2 l. reg. Sicilia n. 17 del 1994 – non si sia ancora dato inizio ai lavori, il provvedimento di annullamento del consenso implicito in sede di autotutela non richiede un onere motivazionale ulteriore rispetto alla dimostrazione dell’assoluta incompatibilità dell’intervento con le previsioni di piano e con la vigente normativa regionale di riferimento” (C.G.A. 1200/2010); c) l’interesse perseguito dalla PA è evidentemente quello di impedire l’edificazione in una zona gravata da un vincolo legale di inedificabilità introdotto dall’art. 10 della L.R. 16/1996.

In base a quanto esposto, la prima censura risulta dunque infondata.

2. – Col secondo motivo la ricorrente chiede che il Tribunale accerti l’avvenuta formazione in modo tacito, ai sensi dell’art. 46 della L.R. 17/2004, del necessario parere della Soprintendenza ai BB.CC.AA. rispetto all’intervento edilizio progettato.

Si ritiene che la società ricorrente abbia perso interesse alla declaratoria giudiziale di siffatta circostanza, dal momento che la stessa amministrazione tutoria ha pacificamente riconosciuto l’avvenuta formazione del parere favorevole, che ha poi provveduto ad annullare in autotutela col provvedimento oggetto di impugnativa coi motivi aggiunti.

L’esistenza del nulla osta non è quindi oggetto di contestazione, e la relativa censura è divenuta improcedibile.

3.- Col terzo motivo parte ricorrente deduce l’illegittimità dell’impugnato provvedimento comunale, evidenziando il fatto che la motivazione posta a suo sostegno – ossia l’esistenza del vincolo boschivo – sia stata per la prima volta indicata in tale atto, e non sia stata menzionata nella comunicazione di avvio del procedimento che lo ha ritualmente preceduto.

In punto di fatto il rilievo è corretto, ed emerge pacificamente dalla lettura degli atti prodotti in giudizio. Tuttavia, ritiene il Collegio che non si tratti di un “vizio procedimentale” idoneo a determinare l’invalidità del provvedimento finale, e ciò in applicazione dell’art. 21 octies, co. 2,della L. 241/90. Invero, nessuna utilità avrebbe potuto trarre il destinatario del provvedimento – ai fini della contestazione dell’azione amministrativa avviata – da una preventiva indicazione circa l’esistenza del vincolo boschivo. Infatti, poiché detto vincolo introduce un regime di inedificabilità assoluta cui fa da contraltare una attività vincolata della PA, l’unico chance di cui la ricorrente avrebbe potuto giovarsi sarebbe stata la dimostrazione preventiva (ancora in fase di dialettica procedimentale) della inesistenza del supposto vincolo. Ma, poiché si è dimostrato in giudizio che il bosco esisteva realmente, e che di conseguenza l’edificazione non avrebbe potuto essere realizzata, l’omessa indicazione di tale dato in sede di comunicazione di avvio del procedimento si rivela come una non dannosa omissione che non incide sul regime di validità del provvedimento.

In conclusione, anche il terzo motivo non appare fondato.

Della infondatezza del quarto motivo si è già detto in premessa, sicchè il ricorso non può essere accolto non risultando sussistenti i denunciati vizi di legittimità del provvedimento impugnato.

4. Sui motivi aggiunti.

I motivi aggiunti – come si è già ricordato – vengono proposti avverso il provvedimento con il quale la Soprintendenza ai BB.CC.AA. di Catania ha annullato in autotutela il proprio precedente nulla osta all’edificazione, rilasciato in forma tacita.

Le censure ivi articolate attengono all’esercizio del procedimento “di secondo grado” disciplinato dall’art. 21 nonies della L. 241/90.

Senza doversi addentrare nell’esame dei vizi denunciati, il Collegio evidenzia sin da subito che non sussiste in capo alla ricorrente un interesse all’accoglimento del gravame, ed al conseguente “salvataggio” del nulla osta paesaggistico alla edificazione. Infatti, una volta che si è rigettato il ricorso introduttivo, con conseguente salvezza del provvedimento di annullamento in autotutela della concessione edilizia fondato su ragioni di vincolante inedificabilità, nessuna utilità può derivare alla ricorrente dall’eventuale “recupero” nel proprio patrimonio giuridico del nulla osta paesaggistico, che potrebbe eventualmente discendere dall’ipotetico accoglimento (peraltro, per meri vizi procedimentali) del ricorso per motivi aggiunti.

I motivi aggiunti, in conclusione, devono essere dichiarati improcedibili per sopravenuta carenza di interesse.

5. Sulla domanda risarcitoria.

Con memoria notificata alle controparti la ricorrente ha anche chiesto il risarcimento dei danni subiti e subendi in dipendenza degli atti impugnati, elencando a tal fine sia le spese fino ad ora sostenute per affrontare il progetto e la pratica edilizia, sia quelle che deriveranno dalla obbligatoria corresponsione del doppio della caparra confirmatoria ai promissari acquirenti delle villette per l’ipotesi di inadempimento dell’obbligo a contrarre.

Il Collegio ritiene che non possa essere accolta la domanda risarcitoria, laddove sia rivolta ad ottenere il ristoro per il pregiudizio causato dagli atti di annullamento impugnati col ricorso e con i motivi aggiunti. Infatti, posto che tali provvedimenti di annullamento non sono stati annullati (né dichiarati illegittimi) in sede giurisdizionale, l’eventuale danno che il destinatario ne abbia ricavato non può mai essere qualificato come danno ingiusto – ossia arrecato contra ius – come richiesto nel paradigma dell’illecito aquiliano dall’art. 2043 c.c. E ciò a prescindere da ogni ulteriore indagine sugli altri elementi costitutivi dell’illecito.

Diverso discorso dovrebbe farsi, invece, nell’ipotesi in cui il pregiudizio lamentato dalla parte ricorrente venga ricondotto – come sembrerebbe emergere (non espressamente ma) “tra le righe” dalla memoria difensiva depositata il 4 aprile 2012 – non all’adozione dei provvedimenti di annullamento di precedenti titoli abilitativi, quanto piuttosto alla iniziale condotta tenuta dagli uffici comunali, sin dal momento del rilascio dei certificati di destinazione urbanistica che, senza menzionare l’esistenza del preesistente vincolo boschivo, hanno indotto l’impresa ricorrente a pianificare il proprio (irrealizzabile) investimento.

Ove così fosse, saremmo in presenza di una attività amministrativa che: a) non è oggetto di impugnazione, né di espressa richiesta di valutazione in termini di legittimità/illegittimità da parte dell’adito giudice; b) non è fonte di “controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, devolute ai sensi dell’art. 133, lett. f, del c.p.a. alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Anzi, va segnalato in proposito che in analoga vicenda, nella quale si discuteva appunto della responsabilità di una amministrazione comunale per i danni arrecati al privato a seguito della redazione di un certificato urbanistico non veritiero, è stata ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice ordinario: “Rientra nella giurisdizione dell’A.G.O. una controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento del danno avanzata nei confronti di un ente locale da un soggetto che, sulla scorta del rilascio di un certificato di destinazione urbanistica dal contenuto non corrispondente alla realtà, è stato indotto all’acquisto di un terreno qualificato erroneamente come edificabile; infatti, il rilascio del certificato di destinazione urbanistica integra gli estremi non già dello svolgimento di una qualsivoglia attività provvedimentale della P.A., bensì del comportamento (sicuramente colposo) del funzionario, riconducibile all’ente di appartenenza, astrattamente idoneo a risolversi in un illecito civile, con la conseguenza che spetta al giudice ordinario la cognizione (e l’accertamento in concreto) della sussistenza e della tutelabilità, sul piano risarcitorio, delle posizioni di diritto soggettivo che si assumono lese in tali fattispecie” (Tar Brescia, n. 687 del 24.04.2012).

In conclusione, nemmeno la domanda risarcitoria – per come sembra essere formulata – può essere accolta, in quanto infondata o (ove diversamente intesa) esclusa dalla giurisdizione del giudice amministrativo.

In ultimo, deve essere accolta la domanda di estromissione dal giudizio dell’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste avanzata dall’Avvocatura dello Stato, non rinvenendosi effettivamente alcuna legittimazione passiva di quel ramo dell’amministrazione regionale nella controversia in esame.

Il regime delle spese processuali rimane regolato dal principio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di Catania (Sezione Prima),

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce: 1) rigetta il ricorso introduttivo del giudizio; 2) dichiara improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse i motivi aggiunti; 3) estromette dal giudizio l’Assessorato Regionale Agricoltura e Foreste; 4) condanna la società ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore delle amministrazioni resistenti, liquidate in complessivi euro 1.500 per ciascuna parte, oltre alle spese di CTU che verranno liquidate successivamente dopo la presentazione della relativa istanza.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 10 maggio 2012 con l’intervento dei magistrati:

Biagio Campanella, Presidente

Salvatore Schillaci, Consigliere

Francesco Bruno, Consigliere, Estensore

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
 
 
 
 
 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 12/09/2012

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)


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